國家能源局官網發(fā)布2014年能源工作指導意見(38號文)，意見支持啟動核電重點項目審批，沿海核電建設將進一步提速，但內陸核電則仍難有實質性破冰;新增光伏發(fā)電10GW，遠低于此前33號文14GW的目標;多處提及能源改革，但無論是云南電改還是油氣改革都牽扯多方利益，困難重重。

該意見提出的四大目標包括：

(一)提高能源效率。2014年，單位GDP能耗0.71噸標準煤/萬元，比2010年下降12%。

(二)優(yōu)化能源結構。2014年，非化石能源消費比重提高到10.7%，非化石能源發(fā)電裝機比重達到32.7%。天然氣占一次能源消費比重提高到6.5%，煤炭消費比重降低到65%以下。

(三)增強能源生產能力。2014年，能源生產總量35.4億噸標準煤，同比增長4.3%。其中，煤炭生產38億噸，增長2.7%;原油生產2.08億噸，增長0.5%;天然氣生產(不含煤制氣)1310億立方米，增長12%;非化石能源發(fā)電1.3萬億千瓦時，增長11.8%。

(四)控制能源消費。2014年，能源消費總量38.8億噸標準煤左右，同比增長3.2%;用電量5.72萬億千瓦時，同比增長7%;煤炭消費量38億噸，增長1.6%;石油表觀消費量5.1億噸，增長1.8%;天然氣表觀消費量1930億立方米，增長14.5%。

該意見中有三大看點引人關注：

1. 啟動核電重點項目審批，穩(wěn)步推進沿海地區(qū)核電建設

意見提出，安全高效發(fā)展核電。2014年，新增核電裝機864萬千瓦。而為了實現(xiàn)這一目標，國家能源局將適時啟動核電重點項目審批，穩(wěn)步推進沿海地區(qū)核電建設，做好內陸地區(qū)核電廠址保護。同時，加快推進國內自主技術研發(fā)和工程驗證，重點做好大型先進壓水堆和高溫氣冷堆重大科技專項示范工程建設，加快融合技術的論證，避免多種堆型重復建設。制訂核燃料技術發(fā)展總體戰(zhàn)略規(guī)劃，保障核電安全高效可持續(xù)發(fā)展。

經濟參考報援引業(yè)內人士的話表示，這意味著2014年沿海核電建設將進一步提速，內陸核電則仍難有實質性破冰，而要達到2017年5000萬千瓦的裝機目標，2014年至少要開工建設4臺百萬千瓦級的工程，以目前國內百萬千瓦核電機組綜合造價150億元計算，投資將達到600億元。

自2012年年底中國核電謹慎重啟之后，2013年中國核電建設開始逐漸“解凍”，田灣核電二期1號機組成為日本福島核事故后，國務院審議核準的第一個新建核電項目，之后福清4號、陽江4號、山東石島灣高溫氣冷堆核電站示范工程等三臺機組也先后開工建設。與此同時，臺山核電、廣西防城港等多個在建項目也進入到調試和設備安裝高峰期。

目前中國商運核電機組17臺，裝機容量1474萬千瓦;在建核電機組共29臺，裝機容量達3166萬千瓦，預計將于2015年前后投產;而根據2013年9月10日國務院發(fā)布的《大氣污染行動防治計劃》，到2017年，中國運行核電機組裝機容量達到5000萬千瓦，非化石能源消費比重提高到13%。考慮到核電建設周期通常在50個月左右，如不加快審批，減排目標尚有400萬千瓦裝機的缺口。

2. 10GW還是14GW，光伏業(yè)迷茫

意見提出，新增光伏發(fā)電裝機1000萬千瓦(其中分布式占60%)。這與之前公布的33號文中“14G瓦”的目標存在顯著差異。據第一財經的報道稱，33號文中專門說到，對2014年的新增光伏備案總規(guī)模是14G瓦，其中分布式8G瓦(60%)，而光伏(地面)電站為6G瓦。

據相關數(shù)據，2013年中國的新增光伏裝機約是12G瓦，而其中甘肅占24%、新疆占18%、青海占17%，如果按照14G瓦的目標，那么意味著相關部門擬定的計劃目標要高于去年;而以10G瓦的數(shù)字來看，則又有所下降。

進一步來看，由于10G瓦和14G瓦的不確定，還會導致分布式電站的擬定目標也不太明確。兩類數(shù)據對比來看，分布式的電站擬定目標分別將是6G瓦、8G瓦左右(后者是33號文中公布的擬定量)。

多位行業(yè)人士對于上述數(shù)據都感到有些迷惑。尤其是，落實到各地的省市光伏裝機發(fā)展目標到底應定為多少，也可能會有問題。而且，無論是電站的項目投資商，還是組件及原材料供應商、EPC廠商，都會對自己實際的產能、產量方案判斷帶來困難。

不過38號文和33號文中還是有差別的，比如33號文中提到了備案量的說法，在38號文中沒有體現(xiàn)。也就是說，可能14G瓦是一個最高量，先采用10G瓦的目標來執(zhí)行。

3. 能源改革虛實

此次意見出現(xiàn)了多處能源改革的提法，張旭東在第一財經對此評論稱：

首先是電改。云南地方“兩會”透露，該省在爭取電改試點資格。云南水電、風電等資源都非常豐富，但苦于送不出去，本省電力消費并不多，一直夾在大公司之間，左右為難，積蓄多年的矛盾，終于化為要改革的動力，甚至有可能建設省級電網，對抗南網公司。

指導意見提出，“進一步深化電力改革。推動盡快出臺進一步深化電力體制改革的意見。積極支持在云南等省區(qū)開展電力體制改革綜合試點。積極推進電能直接交易和售電側改革。推動探索有利于能效管理和分布式能源發(fā)展的靈活電價機制。推進輸配電價改革，提出單獨核定輸配電價的實施方案。”

進一步印證，云南的改革并不是個案，只是矛盾集中地區(qū)的爆發(fā)。內蒙古電力公司是國內第三家電網公司，歸屬地方，主要覆蓋蒙西地區(qū)。以往和國網的矛盾，以及蒙電外送通道建設上一直有所爭議。

電改地方試點是新路?現(xiàn)在評價還為時過早，即使云南建立相對獨立的省級電網，短期內省內工業(yè)也消耗不了本地電力。仍然要和南方電網、國家電網協(xié)調電力外送難題，遇到和內蒙古電力公司一樣的困境。越過南方電網，直接輸電到國家電網轄區(qū)，更是會激起電力系統(tǒng)潛藏的矛盾，本地工業(yè)建設需要一定的周期，也不可能一蹴而就。

推動電改，倒是很期待，不知道是怎樣的版本。其余涉及價格的改革，都只是積極、推進、探索一類的說辭，因為單靠能源局難以實質性推動這些領域的改革。

其次是油氣改革。能源局重組后，在市場監(jiān)管方面組建了市場監(jiān)管司。但總體上，能源局在涉及石油天然氣管理和監(jiān)管上的權力依然非常有限。能源局主要是制定一些發(fā)展規(guī)劃和指導意見，缺乏實質的手段。

指導意見提出，要穩(wěn)步推進石油天然氣改革。“認真研究油氣管網投資體制改革方案，促進油氣管網尤其是天然氣管網設施公平接入和開放，推動完善油氣價格機制，理順天然氣與可替代能源的比價關系。推動油氣勘探、開發(fā)、進口等環(huán)節(jié)的市場化改革，建立規(guī)范有序、公平合理的市場準入機制。”

請注意，涉及價格的改革都不在能源局職權范圍內。因此有分析人士認為，提出這些方案可能只是表明能源局的態(tài)度。

依此判斷，油氣管網投資體制改革方案是油氣改革中較為實際的。但這一問題早在1998年石油改革時，就有人提出。關鍵在于，誰投資，誰有能力投資于管網。中國的管網依然嚴重不足，任何過于激進的措施都可能適得其反，造成負面效果，影響投資。

第三，最大的看點在于，前期審批權改革后，能源局的監(jiān)管功能如何實現(xiàn)，如何覆蓋到巨頭控制的能源領域，尤其是電力、石油、天然氣。

電力、石油、天然氣的巨型央企并不會自動改革，他們受到能源局的約束有限，能源局也缺乏有效的手段真正制約他們。到目前為止，看不到能源局有什么“撒手锏”對付此類巨型央企。這個問題不解決，一切積極的態(tài)度都是空談。