隨著多哈ＷＴＯ部長級會議一槌定音，１５年的復關(guān)、入世長征
終于完成，中國經(jīng)濟開始在更廣闊的領(lǐng)域、更深的層次融入世界經(jīng)濟大潮流，同時，我國的電信業(yè)
改革開放也進入了一個新的歷史階段。在人們憧憬入世后的電信產(chǎn)品及服務將更先進、更低廉的時
候，不應忽視這樣一個現(xiàn)實：我國目前的電信服務總體水平與世界發(fā)達國家還有相當大的差距，全
國仍有１７％約１２萬個行政村不通電話，即使在江蘇這樣一個經(jīng)濟較發(fā)達的地區(qū)，也有約７５０
萬戶農(nóng)民家庭不通電話。而市場經(jīng)濟的規(guī)律和負面作用將會限制邊遠落后地區(qū)、高成本地區(qū)的電信
服務水平的提高，發(fā)展不平衡的狀況將日益突出。在充滿機遇和挑戰(zhàn)的經(jīng)濟全球化浪潮中，我國電
信改革的政策只有與時俱進、興利除弊、完善機制，才能保持電信業(yè)快速、健康的發(fā)展勢頭。因
此，建立電信普遍服務機制，提高邊遠落后地區(qū)、高成本地區(qū)電信服務水平，是當前一項十分重要
和緊迫的任務。

初裝費取消后產(chǎn)生了新的供需矛盾

為了適應形勢發(fā)展的需要，我國從今年７月１日起取消了實行多
年的電話初裝費政策，這對促進電信業(yè)的改革和發(fā)展是非常正確的，但也引發(fā)了兩方面問題：一方
面電信服務的門檻進一步降低，引發(fā)了新一輪的裝機熱潮，特別是在原初裝費保持較高水平地區(qū)和
農(nóng)村地區(qū)尤為明顯。另一方面，相關(guān)企業(yè)的建設(shè)資金大量減少，通信建設(shè)工程相應壓縮，通信能力
不能適應發(fā)展的需要，造成用戶發(fā)展由大幅度跳躍式增長趨勢轉(zhuǎn)向平緩下滑趨勢。

這兩方面問題作用的結(jié)果，必然產(chǎn)生大量的待裝戶，形成了新的
供需矛盾。

今年１０月中旬，我們在蘇北某縣級市電信企業(yè)進行工作調(diào)研
時，遇到３位村干部向我們反映農(nóng)民要求裝電話的問題。一位姓丁的村干部說：“現(xiàn)在農(nóng)民有三
多：外出打工的多，跑運輸?shù)亩啵錾獾亩?。農(nóng)民生活一天天富裕起來，現(xiàn)在又取消了初裝費，
電話便宜了，家家都想裝電話，我們東關(guān)村１２６０戶人家，只有４５０戶有電話，還有近５００
戶急著要裝電話，可是電信局沒有線路，幾個月了一直裝不了，給錢也不要?！绷硪晃恍諏O的村支
書拿出一個筆記本給我們看，上面密密麻麻記著８０多位迫切需要裝電話農(nóng)戶的名字。據(jù)同行的該
市電信局負責人介紹，類似情況還很多，目前，該市共有３１４２５戶農(nóng)民因電信企業(yè)機線不到
位，短期內(nèi)無法裝上電話，只好采取預登記的辦法記錄下來，以備今后尋求解決辦法。我們問該局
負責人為什么不及時采取措施，這位負責人一臉無奈地說：“現(xiàn)在不比從前了，相對成片的待裝戶
還好辦，那么多偏遠、分散的待裝戶，我們實在無能為力?！睋?jù)有關(guān)統(tǒng)計，自７月１日初裝費取消
以來，無法受理安裝的待裝戶逐月增多，截至１０月底，全省共有１７．６萬個待裝戶因無空閑線
路而無法受理安裝，絕大部分集中在農(nóng)村地區(qū)。

曾幾何時，電信局領(lǐng)導曾豪邁地宣稱：不允許出現(xiàn)因機線容量不
足而造成用戶裝不上電話的情況。短短幾年，為何形成如此大的反差？

新的供需矛盾不能僅靠電信企業(yè)來解決

在研究這個問題的時候，我們不能把產(chǎn)生新的供需矛盾的原因歸
咎于初裝費政策的取消。從客觀上講，過去我國電話安裝實行的是工料費加初裝費政策，而初裝費
實際上屬于一種稅費，當初征收初裝費的目的是為了緩解電信建設(shè)資金的不足，快速擴大電信網(wǎng)絡
的覆蓋面，實現(xiàn)電信的普遍服務，讓更多的普通百姓提前享受到電信服務。按照“ＷＴＯ”所達成
的基礎(chǔ)電信談判協(xié)議規(guī)定，成員國或簽字國在制訂普遍服務政策時應遵循透明、非歧視、競爭和中
立的原則。因此，在電信業(yè)政企分開、企業(yè)重組、打破壟斷，引入市場競爭機制等一系列改革之
后，特別是我國加入世界貿(mào)易組織的進程中，與市場經(jīng)濟公平原則不相稱的初裝費政策不可能再存
在下去。

沒有了初裝費政策的支持，企業(yè)是否能通過市場競爭的不斷深
入，來解決電話安裝特別是農(nóng)村電話安裝的供需矛盾？為回答這個問題，我們對江蘇省農(nóng)村電話市
場和某電信企業(yè)經(jīng)營情況進行了調(diào)查，以蘇北地區(qū)為例，每新建１門電話，企業(yè)建設(shè)成本為２３７
６元，每新發(fā)展１個用戶，當年企業(yè)墊付資金１８３１元（建設(shè)成本＋期間費用－工料費收入－業(yè)
務收入），放號越多，企業(yè)投入越多，規(guī)模越大，企業(yè)的包袱越重。在這種局面影響下，企業(yè)自然
只能去挖掘現(xiàn)有設(shè)施潛力，而失去了建設(shè)發(fā)展的動力，容易形成市場經(jīng)濟特征下新的供需矛盾。

由此可以得出如下結(jié)論：在偏遠農(nóng)村、經(jīng)濟落后或高成本地區(qū)，
難以形成有效市場競爭，沒有有效競爭的市場無法依靠市場經(jīng)濟規(guī)律調(diào)節(jié)供求關(guān)系。因此，市場競
爭與電信普遍服務有不相容性。在市場經(jīng)濟規(guī)律的指導下，電信企業(yè)從自身利益出發(fā)，其決策的指
導思想、投資取向及經(jīng)營策略趨向于追求企業(yè)價值的最大化上。在沒有特殊的外部條件下，企業(yè)不
可能主動、自發(fā)地向那些根本收不回成本的地區(qū)發(fā)展電信服務，用戶能否裝上電話不是企業(yè)關(guān)心的
主題，在國家沒有建立電信普遍服務機制之前，沒有理由讓企業(yè)必須承擔用戶裝不上電話的責任。

由于在壟斷經(jīng)營時期超常規(guī)發(fā)展打下的良好基礎(chǔ)，目前，電信企
業(yè)可以利用空閑設(shè)備容量和線路滿足一部分用戶的裝機需求，但這種現(xiàn)狀持續(xù)下去，隨著時間的推
移，無線待裝的用戶隊伍將會不斷擴大，數(shù)量不斷增多，政府電信監(jiān)管部門很可能將面臨巨大的社
會壓力。

建立電信普遍服務機制是根本解決途徑

電信普遍服務機制是一項復雜的系統(tǒng)工程。我國地域遼闊，地區(qū)
間經(jīng)濟發(fā)展水平差異明顯，電信發(fā)展極不平衡，建立電信普遍服務機制必須具有“中國特色”，具
體實施辦法要反復調(diào)查、充分論證。鑒于江蘇省的實際情況，我們建議應把握以下幾個要點：

（一）實行電信普遍服務目標法定化，依法制訂全國電信普遍服
務長遠目標、近期目標。電信普遍服務的近期目標，應是繼續(xù)提高電話普及率（含移動通信、衛(wèi)星
通信等）。具體目標應按東、中、西部地區(qū)不同情況區(qū)別對待。西部地區(qū)主要目標是實現(xiàn)“村村通[!--empirenews.page--]
電話”，東部地區(qū)應以減少電話待裝戶，實現(xiàn)“家家通電話”為主要目標。而后再逐步實行電信普
遍服務升級。

（二）電信普遍服務政策是政府電信監(jiān)管主要政策之一，積極推
進和實施電信普遍服務是政府電信監(jiān)管部門的職責，從部到省，應自上而下設(shè)立電信普遍服務的專
職管理機構(gòu)，具體負責電信普遍服務政策的實施、監(jiān)督管理等工作。

（三）電信普遍服務機制的主要形式是設(shè)立電信普遍服務基金，
對電信普遍服務進行成本補償。電信普遍服務基金?？顚Ｓ?。繳納電信普遍服務基金是所有電信業(yè)
務經(jīng)營者的義務，除新興電信業(yè)務經(jīng)營者（一年內(nèi)可以豁免）外，所有電信業(yè)務經(jīng)營者均應按規(guī)定
的比例按年度繳納。征收的對象為電信業(yè)務經(jīng)營者的通信業(yè)務收入，根據(jù)國外的經(jīng)驗，征收的比例
不應超過３％，高了企業(yè)難以承受，低了所征收的資金不能解決問題。初步測算，在２％至３％之
間為宜。對按比例征收額低于１０００元的，均按最低征收標準額１０００元繳納。電信普遍服務
基金由所在省、市負責征收，根據(jù)各省、市實施的電信普遍服務具體目標分配使用，其中一部分由
國家集中支援西部貧困地區(qū)電信發(fā)展。

（四）電信普遍服務實施單位可以指定或采用招標的方法確定，
具體由各省、市根據(jù)本省、市實際情況決定。由于現(xiàn)階段各電信業(yè)務經(jīng)營者規(guī)模和能力不等，招標
的方法難以實施，目前以指定某電信業(yè)務經(jīng)營者實施電信普遍服務為妥。

（五）電信普遍服務成本補償辦法應圍繞電信普遍服務目標進
行。目前，因電信運營成本計算模型設(shè)計難度較大，難以在近期實現(xiàn)運營成本補償辦法，而以補償
電信業(yè)務經(jīng)營者提供電信普遍服務所發(fā)生的建設(shè)凈成本的辦法較為可行。同時，為使電信普遍服務
持續(xù)有效，因成本補償所形成的固定資產(chǎn)應劃歸提供電信普遍服務的電信業(yè)務經(jīng)營者，電信普遍服
務基金專職管理機構(gòu)留檔備案。

信普遍服務機制實施之前應有過渡性措施

建立電信普遍服務機制涉及到很多具體問題，需全國統(tǒng)一立法、
建立規(guī)章，不可能在短時間內(nèi)實現(xiàn)。在實施電信普遍服務機制之前，為緩解電話安裝的供需矛盾，
可以采取一些過渡性措施。有以下幾種方式供研究討論：

（一）用戶投資、聯(lián)合建設(shè)方式

按市場經(jīng)濟運作原則，用戶要裝電話，所需的末端線路實際工料
費應由用戶承擔，所形成的資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)可以歸用戶，經(jīng)營權(quán)歸電信企業(yè)。這種方式曾經(jīng)實行過，而現(xiàn)
今工料費實行統(tǒng)一定價標準，對普通用戶不可能實施，但對高成本地區(qū)的少數(shù)企事業(yè)單位（乙種用
戶）仍然可以采用。

（二）新裝用戶交建設(shè)押金方式

此方式主要針對農(nóng)村成片待裝戶。為彌補企業(yè)建設(shè)初期資金的不
足，新裝用戶先交１０００元的通信建設(shè)押金，不含工料費和手續(xù)費，電話裝通３年后電信企業(yè)一
次性歸還。歸還本金時，企業(yè)不付同期銀行利息，但可以給予一定的話費優(yōu)惠。此舉應在不違反國
家金融管理政策的情況下采用。

（三）用戶向電信企業(yè)預存話費方式

此方式僅面向新裝用戶，一次性預存的話費相當于用戶２年支出
的平均通信費用，視地區(qū)差別，約８００元～１０００元，最高不超過１０００元，電話裝通后，
預存的話費根據(jù)實際通信費用逐月扣除，扣完為止。此舉必須用戶自愿，并與企業(yè)簽訂協(xié)議，盡量
在農(nóng)村待裝戶較集中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)實施。此方式類同于移動電話的預付費業(yè)務。

（四）適當增加網(wǎng)間結(jié)算費用方式

固定電話網(wǎng)是基礎(chǔ)性網(wǎng)絡，網(wǎng)絡規(guī)模越大，對各電信運營企業(yè)發(fā)
展業(yè)務越有利，有利益的共同點，應該具有實施的基礎(chǔ)。但增加的結(jié)算額不能過大，否則失去了共
同利益的基礎(chǔ)，所以此方式僅限于經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)。具體方法可將實際用戶發(fā)展中的虧損額，分攤
在固定電信運營企業(yè)網(wǎng)間結(jié)算來話話單上，此舉類似于過去實行的農(nóng)話過線費資費政策。此方式應
由政府監(jiān)管部門從中協(xié)調(diào)組織，結(jié)算各方簽訂協(xié)議后實施。

以上幾種方法各有利弊，具體應用可視實際情況而定，目的只有
一條：以廣大人民群眾的利益為出發(fā)點，創(chuàng)造條件，確保電信普遍服務不間斷。


摘自《人民郵電報》