趙憶寧


到目前為止，我國的固定電話和移動電話兩個網(wǎng)絡總量都居世界首位，去年底用戶
總量達到了5．3億。



我國電話用戶增長之快，超過國內外各方面幾年前的預期，也提前兩年完成了
“十五”計劃電話普及率目標（全國電話普及率超過40％），但是離“十五”計劃的農村電信普遍
服務目標（95％以上行政村通電話）差距甚大。因為去年底，中國的村通電話率雖然達到了89．
2％，但仍有8萬個左右的行政村不通電話。



全國平均來看，目前我國農村固定電話普及率為11％左右，僅為城市水平的
1／3（31．4％）。



為何“十五”期間沒有完成計劃目標？首先是政府的職責。



新一屆信息產業(yè)部采取的方式是啟動《農村通信普遍服務實施方案》和《農村
通信普遍服務——村通工程實施方案》，這是與6大運營公司談判協(xié)商的結果。



“村通工程”雖然受到歡迎，但還屬于“示范”范疇，進展不大，有點“急就
章”的感覺。尚沒有像印度那樣建立一個農村普遍服務的長效機制，而是仍然利用行政手段來促進
普遍服務。



為何農村普遍服務基金至今仍未能在中國建立起來？主管部門有一些“擔
心”。



依照他們對中國若干基金的經(jīng)驗，往往出臺時的理由冠冕堂皇，甚至被說得天
花亂墜，偏偏后來出現(xiàn)問題，有些基金最后成了一些部門的“小金庫”。



造成問題的根源是管理不善，一些基金沉淀下來很多錢，最后經(jīng)濟改革、部門
撤銷，本來取之于企業(yè)的這些費用最后又都到哪里去了？



幾年前就提出的農村普遍服務基金在這一背景下，方案在發(fā)改委、財政部、國
資委與信息產業(yè)部等部門之間轉來轉去，沒有取得共識。



中國國情與印度不同，從1996年到1999年村通增長幅度的確非常大，但那時電
信改革還沒有完全到位。



在電信壟斷經(jīng)營時期，由于政企合一、郵電合一，電信普遍服務一直是由原中
國郵電電信總局承擔，采用的方式是交叉性補貼。



今天為什么中國電信、中國網(wǎng)通依然承擔著普遍服務的一個原因，就是從歷史
沿襲過來的。



電信改革之后，回過頭看新世紀的頭幾年，“村村通”工程增長的比例顯著下
降，讓人們看到企業(yè)市場化以后的利益格局——普遍服務有一邊建設一邊往下走的狀況。



原因何在？因為普遍服務除了有投入的成本以外，還有平時的運營成本，這一
運營成本對于邊遠地區(qū)來講是非常高的，造成已經(jīng)通了電話的村子逐漸淪為不通。



印度的經(jīng)驗值得中國借鑒和學習。今年4月，有專家從公共財政和公共經(jīng)濟學的
理論來論證基金建立的財政轉移支付功能，進一步針對建立農村普遍服務基金提出一些看法。



國務院有關領導同志批示，在落實今年的改革任務方面，明確提出了“探索實
行電信普遍服務機制，加快建立電信普遍服務基金”的看法，從法律上保障農村地區(qū)、貧困地區(qū)的
農民能夠享受到電信技術發(fā)展帶來的好處。



可喜的是，基本上所有的運營商已經(jīng)達成共識，在中國建立農村普遍服務基金
已經(jīng)刻不容緩。



但是，在中國實現(xiàn)農村普遍服務有兩個問題不可忽視：其一就是電信體制改革
以后，中國的電信市場競爭格局基本奠定，而且這幾家公司的主要部分都陸續(xù)成為上市公司。



在這樣的情況下，由于企業(yè)要按照效益最大化的原則進行經(jīng)營活動，勢必對這
些成本開銷大、經(jīng)營虧損的業(yè)務要重新進行研究；其二，就是關于建設時期如何籌集資金？如何分
配和使用普遍服務基金？怎么確定普遍服務的成本？怎樣根據(jù)這個成本，根據(jù)普遍服務的目標來分
配普遍服務基金？



這個成本的測算一直是個難題。



電信行業(yè)的運營商都在“算賬”：中國移動每年的利潤零頭就是中國聯(lián)通的總
收入，因而擔心會讓他們扛大頭。



他們認為，中國聯(lián)通從中國電信分離出去的時候，是帶著網(wǎng)絡資源出去的，跟
現(xiàn)在的中國電信一樣，都是“帶著家產出去的”。



如果按收入上交基金，憑什么？中國電信也一樣，多少年來他們一直承擔著西
部的普遍服務，投入資金上百億；鐵通甚至認為，公司成立時沒有得到更多的資源，連初裝費都沒
有，現(xiàn)在要我們去承擔農村普遍服務的投入，不在一個競爭平臺上，原來競爭的基礎就不一樣。



在這種情況下，假設按營業(yè)收入承擔農村普遍服務基金，利益協(xié)調與核算已經(jīng)
成為一道繞不開的難題。



專家認為，在普遍服務中，在政策層面大概存在三個主要問題：第一就是誰來
制定和實施電信普遍服務的政策；第二是如何為這個政策籌集資金；第三是如何分配和使用這些基
金。這是中國實行普遍服務的三個主要環(huán)節(jié)。



可喜的是，啟動普遍服務成本補償?shù)臏y算工作，以及對資金收取的方案測算，
種種舉措都已經(jīng)列入有關部門的議事日程之內。



摘自　南方網(wǎng)