一部期待了25年的法律能否給整個中國電信業(yè)帶來突破？回答也許是肯定的，但前提是這部法律必須能解決諸多根本性的問題。

　　來自信息產業(yè)部的消息顯示，《電信法》送審稿(簡稱送審稿)經信產部及各部委審議通過基本定稿后，已于去年8月送達至國務院法制辦審議。目前國務院法制辦仍在征求各界意見進行修訂，最樂觀的估計，《電信法》送審稿將在今年年底提交至全國人大常委會審議表決。預計明年3月將是《電信法》出臺的最佳時機。

　　但這部涉及了諸多利益主體的法律，從一開始就注定要面臨太多的爭論與爭執(zhí)，過去是這樣，直到它誕生前也是如此。

　　關鍵定義改變

　　“我非常失望。”1月5日晚間，在談及對《信產部關于報請審議(電信法)(送審稿)的請示》后的感受時，北京郵電大學經濟管理學院教授闞凱力情緒有些激動。闞教授同時也是《電信法》立法專家咨詢委員會成員，從2001年開始，就多次參與到《電信法》草案的制定中去。

　　讓闞教授如此動容的是，與此前交給專家討論的《電信法》草案相比，交給國務院法制辦的《電信法》送審稿在一些關鍵定義上進行了大幅修改。

　　修改發(fā)生在對電信業(yè)務的分類上。在《電信法》草案里，電信業(yè)務被區(qū)分為第一類電信服務業(yè)和第二類電信服務業(yè)。

　　所謂第一類電信服務業(yè)，指的是通過自己建設的電信傳輸設施和其他輔助設施等提供電信服務，或者將電信傳輸?shù)仍O施出租他人使用的行業(yè)。

　　目前，第一類的主要代表企業(yè)有中國移動、中國電信、中國聯(lián)通、中國網通及鐵通等電信企業(yè)。這些企業(yè)被稱為第一類電信服務經營者，是指控制必要的基礎電信設施并且在電信服務市場中占有較大份額，能夠對其他電信服務經營者進入電信服務市場構成實質性影響的經營者。

　　第二類電信服務業(yè)則被劃為特殊第二類電信服務業(yè)和一般第二類電信服務業(yè)。特殊第二類電信服務業(yè)是指租用電信傳輸、交換等設施提供本地、長途、國家公眾語音服務等業(yè)務的行業(yè)，國內目前基本沒有這類企業(yè)存在，因此可以看作中國政府對WTO開放“虛擬運營商”的良好貫徹；一般第二類電信服務業(yè)是除特殊第二類電信服務業(yè)之外的電信服務業(yè)，目前的電信增值服務公司應該都在此類。

　　闞凱力稱，根據(jù)這種分類方法，經營第一類電信業(yè)務需要向監(jiān)管機構申請發(fā)放許可證，而經營第二類電信業(yè)務只需要向監(jiān)管機構備案登記即可?！叭绻捎眠@種分類方法，將使得大量電信業(yè)務對外部資本放開，競爭的加劇會促進產業(yè)的迅速繁榮。”

　　實際上，信產部內部人士透露，對電信業(yè)務的這種新分類方法在信產部內部也被視為是《電信法》草稿中的最大突破。去年4月，信產部召集《電信法》立法專家咨詢委員會討論《電信法》草稿的修訂時，當時負責《電信法》起草工作的信產部政策法規(guī)司司長蔣耀平還在會議上專門提出來，“這(新分類方法)是我們向前走出的最大一步?！?br />
　　但為何僅僅時隔幾個月，送審稿中對電信業(yè)務的分類方法就發(fā)生了根本性的變化?記者手中這份于2004年7月28日印發(fā)的送審稿第二章第八條顯示：“經營基礎電信業(yè)務，應當經電信監(jiān)管機構審察批準，取得《基礎電信業(yè)務許可經營許可證》。經營增值電信業(yè)務，應當在電信監(jiān)管機構辦理登記?！?br />
　　“歷史的倒退？”

　　闞凱力稱，目前國際上對電信業(yè)務的分類有兩種：一種是歐美國家普遍采用的按基礎、增值進行分類；一種是日本等國即按第一類、第二類的方法來分類。

　　“從目前電信技術的發(fā)展趨勢來看，隨著技術更新的加快，將使得基礎電信業(yè)務與增值電信業(yè)務之間的界限進一步模糊化。后一種分類方法無疑是比較適應潮流的，而且也有利于促進新技術的發(fā)展?！标R凱力表示。

　　“如果新出臺的《電信法》還按照老的分類方式，且不說網絡電話、寬帶電話這些新產業(yè)怎樣發(fā)展，就連如何對新技術進行監(jiān)管都很難?！币欢螘r間以來，寬帶電話在全國各地風起云涌，大有替代傳統(tǒng)電話之勢。運營商提供的寬帶電話市話每分鐘僅0.09元，長途每分鐘只有0.2元，而且無月租費和初裝費。

　　耐人尋味的是，去年7月，長城寬帶和中國電信在北京推出的超低價格的寬帶電話，但業(yè)務開展未足半月，即被信產部叫停。“這很大程度上就源于現(xiàn)有的《電信條例》無法對新技術的發(fā)展所催生的新技術進行定義和管理?！碑敱本╇娦艠I(yè)內人士指出。

　　“這簡直是一種歷史的倒退!”闞凱力說。

　　是什么力量使得《電信法》送審稿相對于草稿會發(fā)生如此大的改變?闞凱力告訴記者，如果采用《電信法》草稿中的分類方法，將會出現(xiàn)大量的虛擬運營商，新技術的應用也會迅速普及，激烈的競爭將導致資費迅速下降。“當初IP電話分流長途電話的局面有望在其它基礎電信業(yè)務上重現(xiàn)?！标R凱力舉例說，“263現(xiàn)在的網絡電話業(yè)務就已經擁有了幾千萬的用戶。”

　　“你只需要看看，是哪些集團得益了，就會明白是誰在幕后推動了對分類方法的修改。”闞凱力明確指出，“采用草稿中的分類方法，將使得運營商面臨激烈的市場沖擊，而國資委也不可能眼睜睜看著運營商的利潤出現(xiàn)巨大的下滑?！?br />
　　了解《電信法》草稿和送審稿起草情況的一位信產部內部人士說，《電信法》草稿在征求運營商意見時，一些基礎運營商確實對分類方法提出了意見，他們擔心過分開放市場會帶來很大的競爭壓力。

　　這位人士同時說，從另一方面來看，如果使用草稿中的分類方法，就必須要對現(xiàn)有的監(jiān)管體系重新布局，而這在短時間內是很難實現(xiàn)的，必將給地方電信的監(jiān)管部門留下一個不可完成的任務?！斑@也是為何送審稿相對于草稿后退一步的原因?！?

　　但闞凱力認為，這一變動顯然違背了信產部當初制定《電信法》的十六字方針：打破壟斷，有效競爭，加強監(jiān)管和優(yōu)化配置。

　　在此之前，國資委強力介入電信市場，三大運營商高管互換、醞釀中的電信再重組等，都顯示出國資委對于競爭導致國有資產流失的擔心。

　　闞凱力對這種趨勢表示擔心，他一針見血地指出，《電信法》出臺需要解決的根本性問題，就是國有企業(yè)多年來在電信領域形成的壟斷是需要繼續(xù)維護還是要堅決打破?“這是個核心問題?！彼f，“這個問題一解決，諸如互聯(lián)互通、網間結算、普遍服務等問題都會迎刃而解。”[!--empirenews.page--]

　　不過，上述信產部人土顯然比闞教授更懂得適應中國國情，他說：“十六字方針要執(zhí)行，但我們的步子同時也不能邁得太快了。”

　　信監(jiān)會暫不入法

　　關于電信業(yè)務分類方法的突變，只是《電信法》在25年漫漫長夜中遇到的諸多爭執(zhí)中最經典的一幕之一。

　　《電信法》立法專家咨詢委員會成員、中國社科院工業(yè)經濟研究所副研究員余暉認為，電信立法涉及很多的部門利益，如國家發(fā)改委的投資審批權和價格管理權；將網絡傳輸聲像納入到草案中，又涉及到近年來爭執(zhí)不決的三網融合問題；還有反不正當競爭和反壟斷，這是工商行政管理局和未來反壟斷機構的管轄范圍。此外，國有資產的管理問題，外資進入的審批問題，又涉及到國資委和商務部。

　　事實上，從1980年正式起草《電信法》開始，各方利益團體就一直圍繞《電信法》而爭論不休。

　　全國政協(xié)委員、北京郵電大學經管學院首席教授梁雄建回憶，當初郵電部之所以遲遲拿不出《電信法》草稿來，原因一是政府高層認為郵電部提出的思路過于保守，二是郵電部認為電信投資的產權應當屬于郵電部的說法遭到了相關部委的反對。

　　信產部組建后，《電信法》中該如何定義電信，電信和廣電如何相互開放市場、兩個物理網絡如何統(tǒng)一管理，廣電總局和信產部又就此爭論不下。根據(jù)1998年信產部成立時確定的職能，廣電網的物理網絡應歸信息產業(yè)部管理，但迄今并未實現(xiàn)這一管理職能。因為其中涉及宣傳部門對思想意識形態(tài)領域的管理問題，廣電部門一直對廣播電視網獨立管理，還反過來要求電信對廣電開放。雙方對管轄權的爭議一直吵到了國務院及全國人大。

　　直到《電信法》送審稿中，雖然按照國際電聯(lián)的規(guī)定，明確“電信是指利用有線、無線的電磁系統(tǒng)或者光電系統(tǒng)，傳輸、發(fā)射、接受或者處理語音、文字、數(shù)據(jù)、圖像以及其他任何形式的信息活動”。但有專家認為，名義上是涵蓋了廣電網絡，但卻絕口不提“廣電”二字，實際上和《電信條例》一樣做了模糊處理。

　　而最新的爭論則是是否要將設立獨立的電信監(jiān)管機構寫入《電信法》中去。

　　據(jù)業(yè)內資深人士透露，《電信法》草稿在交到國務院法制辦后，包括國務院發(fā)展研究中心、全國律師協(xié)會等研究機構和社會團體都向法制辦提議，將“設立一個國家電信監(jiān)管委員會”寫入《電信法》。因為送審稿中關于監(jiān)管主體只是在第一章總則第七條中語義含糊地描述為：“國家電信監(jiān)督管理機構依法對全國的電信業(yè)實施監(jiān)督管理”。

　　該人土稱，設立一個融合性的獨立電信監(jiān)管機構是大勢所趨，此前已有多種方案提出，包括在信產部、務院或全國人大下面新設這一機構，現(xiàn)在的情況下看，比照電監(jiān)會、銀監(jiān)會的設置，管理層比較傾向于將新的電信監(jiān)管機構掛靠在國務院下。

　　“這些說法不會出現(xiàn)在《電信法》中。”這位人土說，考慮到在位管理機構的反對意見很強，例如信產部提出從國家的信息化戰(zhàn)略出發(fā)，“政監(jiān)合一”的狀況應當保留一段時間，而且新的管制機構設立也需要時間，《電信法》中很可能只對這一說法進行大概性的描述。

　　“《電信法》只是一部‘母法’，需要一定的彈性，細節(jié)太多反而會造成以后工作的被動，在這里要看到創(chuàng)新很難。”