現(xiàn)代的工作、生活、娛樂(lè)已經(jīng)越來(lái)越離不開(kāi)移動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)。但這一切都建立在移動(dòng)通信基站的基礎(chǔ)上。

作為基礎(chǔ)通信網(wǎng)絡(luò)組成不可缺少的一部分，基站是保證移動(dòng)通信暢通的“生命線”。近日，國(guó)務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于加快高速寬帶網(wǎng)絡(luò)建設(shè)推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)提速降費(fèi)的指導(dǎo)意見(jiàn)》，把寬帶網(wǎng)絡(luò)定性為國(guó)家戰(zhàn)略性公共基礎(chǔ)設(shè)施，并提出要完善配套支持政策，要求各級(jí)政府要推進(jìn)簡(jiǎn)政放權(quán)、環(huán)保部門(mén)要進(jìn)一步優(yōu)化通信基站環(huán)境監(jiān)管機(jī)制，加快環(huán)評(píng)進(jìn)度。

然而，當(dāng)前通信基站建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境影響評(píng)價(jià)(以下簡(jiǎn)稱“環(huán)評(píng)”)立法，卻滯后于電信行業(yè)通信基站的建設(shè)，不符合電信行業(yè)快速建設(shè)、快速發(fā)展的實(shí)際情況，客觀上制約了信息化發(fā)展。以海南省昌江縣木棉苑住宅小區(qū)基站建設(shè)為例：該小區(qū)為新建居民小區(qū)，建設(shè)時(shí)未配套建設(shè)通信基站，導(dǎo)致小區(qū)通信不暢，群眾多次投訴。2015年年初，電信運(yùn)營(yíng)商在該小區(qū)緊急建設(shè)基站，滿足小區(qū)通信需求并同時(shí)申報(bào)環(huán)評(píng)手續(xù)。但因環(huán)評(píng)手續(xù)耗時(shí)長(zhǎng)(3個(gè)月到1年不等)，基站在開(kāi)通時(shí)仍未獲得環(huán)評(píng)報(bào)告。當(dāng)?shù)丨h(huán)保部門(mén)以“未報(bào)先建”為由，責(zé)令電信運(yùn)營(yíng)商停止建設(shè)，并擬處以10萬(wàn)元罰款，小區(qū)再次通信不暢。

本案中，若按現(xiàn)行法律辦理環(huán)評(píng)手續(xù)，基站最快要一年后才能開(kāi)通，無(wú)法滿足小區(qū)居民通信需求;若先行開(kāi)通基站再同時(shí)申報(bào)環(huán)評(píng)手續(xù)，則不符合現(xiàn)行法律“先報(bào)后建”的規(guī)定。這就反映了環(huán)評(píng)立法滯后社會(huì)發(fā)展，影響群眾通信自由、制約信息化發(fā)展的現(xiàn)實(shí)狀況。

為此，筆者建議從地方立法角度對(duì)基站建設(shè)環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度進(jìn)行創(chuàng)新：一是將小型基站的建設(shè)納入環(huán)評(píng)豁免目錄;二是對(duì)于豁免范圍以外的“一址單臺(tái)”類(lèi)基站建設(shè)，簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)手續(xù)，將環(huán)評(píng)方式從目前的環(huán)境影響評(píng)價(jià)“報(bào)告書(shū)”簡(jiǎn)化為“報(bào)告表”。

創(chuàng)新的必要性之一：

消除民眾對(duì)電磁輻射的顧慮

目前，關(guān)于基站電磁輻射的科普知識(shí)尚未大范圍普及，公眾對(duì)電磁輻射的安全范圍仍缺乏了解。即使運(yùn)營(yíng)商辦理并出具《環(huán)評(píng)報(bào)告》，大部分民眾仍有心理顧慮。

法律具有指引、預(yù)測(cè)等社會(huì)功能，若通過(guò)制定地方法規(guī)，將小型基站的建設(shè)納入環(huán)評(píng)豁免目錄，并簡(jiǎn)化“一址單臺(tái)”類(lèi)基站建設(shè)的環(huán)評(píng)手續(xù)，可以以法的形式向社會(huì)大眾宣告：豁免水平以下的基站、一址單臺(tái)類(lèi)基站等法定類(lèi)型基站的安全性，引導(dǎo)社會(huì)大眾科學(xué)認(rèn)識(shí)基站電磁輻射，消除沒(méi)有科學(xué)依據(jù)的顧慮。

創(chuàng)新的必要性之二：

基站建設(shè)無(wú)法走正常流程

通信基站是滿足社會(huì)通信需求的公用基礎(chǔ)設(shè)施，具有“保障性”的特點(diǎn)。隨著城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，社會(huì)人口快速流動(dòng)、住宅小區(qū)林立而起，原有通信基站常常不能滿足大眾通信需求在地理位置上的快速變化，新的人口聚集區(qū)要求快速建設(shè)通信基站、立即提供通信服務(wù)。因此，基站的建設(shè)又具有突發(fā)性、快速性的特點(diǎn)。

這些特點(diǎn)就造成了基站建設(shè)和環(huán)評(píng)手續(xù)之間的矛盾：若先環(huán)評(píng)再建設(shè)，則無(wú)法保障公眾的通信需求，制約社會(huì)信息化發(fā)展;若先建設(shè)再環(huán)評(píng)或者邊建設(shè)邊環(huán)評(píng)，則不符合現(xiàn)行法律的規(guī)定。所以，在現(xiàn)行法律框架內(nèi)，創(chuàng)建基站環(huán)評(píng)簡(jiǎn)化手續(xù)，是非常有必要的探索。

創(chuàng)新的必要性之三：

政府簡(jiǎn)政放權(quán)的題中之義

簡(jiǎn)政放權(quán)，已成本屆政府一項(xiàng)基本執(zhí)政原則。為落實(shí)中央關(guān)于簡(jiǎn)政放權(quán)的改革要求，省級(jí)環(huán)保部門(mén)應(yīng)該加快出臺(tái)基站建設(shè)環(huán)評(píng)豁免的相關(guān)規(guī)定。當(dāng)然，對(duì)于豁免范圍以外，依法應(yīng)當(dāng)辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的相應(yīng)類(lèi)型通信基站，也應(yīng)實(shí)行高效便捷的審批方式，確需保留的審批事項(xiàng)，除了公開(kāi)、陽(yáng)光運(yùn)行以外，還要高效、便捷，推行網(wǎng)上審批。具體而言，對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》等法律規(guī)定的“一址單臺(tái)”類(lèi)基站，可以采用編制“報(bào)告表”而非“報(bào)告書(shū)”的形式進(jìn)行環(huán)評(píng)，以進(jìn)一步提高審批效率。

創(chuàng)新的可行性之一：

環(huán)保部門(mén)可適當(dāng)實(shí)行豁免

原國(guó)家環(huán)保部發(fā)布的《電磁輻射環(huán)境保護(hù)管理辦法》對(duì)《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第16條規(guī)定的環(huán)評(píng)豁免制度作規(guī)定：“省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)根據(jù)國(guó)家有關(guān)電磁輻射防護(hù)標(biāo)準(zhǔn)的規(guī)定，負(fù)責(zé)確認(rèn)電磁輻射建設(shè)項(xiàng)目和設(shè)備豁免水平”，即國(guó)務(wù)院環(huán)保部門(mén)授權(quán)省級(jí)環(huán)保部門(mén)根據(jù)《電磁輻射防護(hù)規(guī)定GB8702-88》有關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)規(guī)定范圍內(nèi)的低輻射值設(shè)備，實(shí)施辦理環(huán)評(píng)手續(xù)的“豁免”。

值得注意的是，該標(biāo)準(zhǔn)已被《電磁環(huán)境控制限值GB8702-2014》代替，新標(biāo)準(zhǔn)第5項(xiàng)“豁免范圍”就規(guī)定：向沒(méi)有屏蔽空間發(fā)射0.1到3兆赫茲且等效輻射功率低于300瓦的設(shè)施(設(shè)備);發(fā)射3兆赫茲到300千兆赫茲且等效輻射功率低于100瓦的設(shè)施(設(shè)備)，可豁免環(huán)評(píng)。

此外，2002年10月23日原國(guó)家環(huán)?？偩洲k公廳《關(guān)于電磁輻射豁免水平有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函(環(huán)辦函[2002]389號(hào))》第4條明確“對(duì)于電磁輻射設(shè)備的豁免，應(yīng)由省級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門(mén)確認(rèn)。”2003年1月1日，原國(guó)家環(huán)?？偩帧蛾P(guān)于電磁輻射建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理有關(guān)問(wèn)題的復(fù)函(環(huán)函[2003]75號(hào))》再次規(guī)定，豁免水平以下的電磁輻射建設(shè)項(xiàng)目，不需要進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)。

可見(jiàn)，在現(xiàn)行法律框架下，省級(jí)環(huán)保部門(mén)完全可以在《電磁環(huán)境控制限值GB8702-2014》規(guī)定的范圍內(nèi)，對(duì)基站環(huán)評(píng)實(shí)行豁免，僅要求建設(shè)單位辦理登記備案手續(xù)即可。

創(chuàng)新的可行性之二：

環(huán)評(píng)形式應(yīng)合理簡(jiǎn)化

《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第16條規(guī)定，“可能造成輕度環(huán)境影響的，應(yīng)當(dāng)編制環(huán)境影響報(bào)告表，對(duì)產(chǎn)生的環(huán)境影響進(jìn)行分析或者專項(xiàng)評(píng)價(jià)。”國(guó)家環(huán)保部2008年發(fā)布的《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類(lèi)管理名錄》規(guī)定：一址多臺(tái)、多址發(fā)射系統(tǒng)應(yīng)編制報(bào)告書(shū);一址單臺(tái)可編制報(bào)告表(注：簡(jiǎn)單地理解，一址單臺(tái)類(lèi)基站系指一個(gè)站址只有一個(gè)發(fā)射臺(tái)站)。結(jié)合該項(xiàng)標(biāo)準(zhǔn)，“可能造成輕度環(huán)境影響”即指“一址單臺(tái)”基站。

實(shí)踐中，大量“一址單臺(tái)”小型通信基站的電磁輻射水平不但完全處在國(guó)家規(guī)定的安全范圍之內(nèi)，且遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于國(guó)家規(guī)定的最高限值。上文案例中的木棉苑基站監(jiān)測(cè)報(bào)告顯示，電磁輻射值在0.06~3.54微瓦/平方厘米之間，完全符合單個(gè)運(yùn)營(yíng)商的基站輻射值不超過(guò)8微瓦/平方厘米，整體輻射值不超過(guò)40微瓦/平方厘米的標(biāo)準(zhǔn)。

可見(jiàn)，一方面，從基站建設(shè)環(huán)評(píng)實(shí)踐來(lái)看，“一址單臺(tái)”類(lèi)通信基站并非強(qiáng)輻射、高污染的建設(shè)項(xiàng)目，且通信基站所用設(shè)備必須使用國(guó)家工業(yè)與信息化主管部門(mén)頒發(fā)入網(wǎng)許可證的合格設(shè)備，其組成設(shè)備的輻射值已得到認(rèn)證;另一方面，從國(guó)家法律規(guī)定來(lái)看，對(duì)于“一址單臺(tái)”類(lèi)的通信基站，《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》第16條已經(jīng)規(guī)定可以采用“編制報(bào)告表”的簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)方式。

所以，對(duì)于小型通信基站，尤其是“一址單臺(tái)”類(lèi)基站，省級(jí)環(huán)保部門(mén)可以通過(guò)地方性法規(guī)簡(jiǎn)化環(huán)評(píng)手續(xù)，不必采用最嚴(yán)格的“編制報(bào)告書(shū)”的形式，簡(jiǎn)化為“編制報(bào)告表”即可。