2002年2月，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于印發(fā)電力體制改革方案的通知》(亦稱“五號文件”)。電力體制第二輪改革啟動，確定政企分開、廠網(wǎng)分開、主輔分離、輸配分開和競價上網(wǎng)五大任務(wù)。

如今，五項改革仍然在繼續(xù)，然而10年光陰終究沒磨出一把好劍，電力市場并沒有最終形成。

現(xiàn)存的市場格局讓外界甚為感慨：政企分開不到位，廠網(wǎng)分開不徹底，主輔分離形成新壟斷，輸配分開陷入停滯，電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，電力調(diào)度不獨立，發(fā)電企業(yè)與大用戶不能直接交易，電力市場監(jiān)管乏力……

以至于國家電監(jiān)會第一任主席柴松岳在2012年“兩會”期間連連擺手，“電改沒有達到當(dāng)初(2002年) 中央設(shè)計的目標”。

國研中心產(chǎn)業(yè)部部長馮飛直言不諱地指出，“目前電力體制非計劃、非市場，最為糟糕。”因改革滯后，電力市場化改革與計劃體制交疊，電力工業(yè)矛盾重重。“猶如一個壯漢，被捆住手腳，限制自主發(fā)展。”一位電力改革派專家說。

是什么讓電力改革如此步履艱難?

一位體制內(nèi)官員如是對本報記者評價，“目前，無論項目建設(shè)、電量交易、電價形成、發(fā)電量分配都掌握在政府部門或壟斷企業(yè)手中，根本沒有電力市場。如果不加緊推進改革，再過十年，仍是現(xiàn)在的格局。”

多位接受采訪的專家一致認為，未來的電改需要高層自上而下強有力的推進，否則又將進入下一個徘徊期。

改革的與未改革的

電改的成就之一是讓經(jīng)濟告別“硬缺電”，但“軟缺電”揮之不去。

2002年廠網(wǎng)分開以來，國內(nèi)發(fā)電裝機快速增長，到2011年底，9年時間新增裝機7億千瓦，相當(dāng)于1949——2002年53年全部裝機容量3.5億千瓦的2倍。

廠網(wǎng)分開使電源建設(shè)由計劃轉(zhuǎn)向市場競爭，競爭降低火電工程造價。國家電監(jiān)會《“十一五”期間投產(chǎn)電力工程項目造價監(jiān)管情況》專項通報稱，“十一五”期間新建火電工程決算一項可減少投資約196億元。

與此相比，電網(wǎng)企業(yè)造價控制的內(nèi)在動力有差距。報告顯示，“十一五”期間投產(chǎn)交流輸電線路工程單位造價比“十五”上漲17.93%。

同樣來自電監(jiān)會的統(tǒng)計顯示，2010年主要電網(wǎng)企業(yè)輸配成本合計4222.41億元，較上年同期增長20.92%。而2006年，這一數(shù)據(jù)是2000億元左右。

在電改過程中，外部經(jīng)濟環(huán)境發(fā)生較大變化。“以煤炭、石油為代表的一次能源價格出現(xiàn)大幅上漲。這是改革之初沒有預(yù)料到的。”原能源部政策法規(guī)司副司長朱成章說。朱本人深度參與第二輪電改思路論證。

基于煤價快速上漲，作為過渡方案，2004年我國出臺煤電聯(lián)動政策。但該政策并沒有執(zhí)行到位，自改革至今煤炭價格出現(xiàn)2.5倍以上的上漲，但電力銷售價格僅增長30%——40%。

改革十年來，煤價大幅上漲、輸配電成本提高，但上網(wǎng)電價與銷售電價卻由政府管制?；诖?，火電企業(yè)盈利能力走弱，甚至虧損。

華電集團政策法律部主任陳宗法提供的數(shù)據(jù)顯示，從2008年到2011年，五大發(fā)電集團火電板塊連虧4年，累計虧損達923億元。同期，五大發(fā)電集團平均資產(chǎn)負債率也超過國資委85%的高限。

與多元的發(fā)電端不同，電網(wǎng)環(huán)節(jié)始終集中度高且透明度不足。“電網(wǎng)輸配電價實際上是購銷差價，是壟斷、粗放的經(jīng)營方式。”發(fā)改委內(nèi)部官員說。

在電量交易中，電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷，并掌握電力調(diào)度權(quán)，這種模式使電網(wǎng)和電廠處于不對等的地位。正因此，發(fā)電企業(yè)尤其是火電企業(yè)改革重啟的呼聲大。

中國電力發(fā)展促進會專職顧問姜紹俊說：“應(yīng)放開發(fā)電市場和售電市場，改進中間輸配電網(wǎng)環(huán)節(jié)的監(jiān)管，建立M個賣點、N個買點的格局，多買多賣。這才叫真正的電力市場?，F(xiàn)階段，電網(wǎng)統(tǒng)購統(tǒng)銷只是一個過渡階段。”

“電網(wǎng)公司應(yīng)變成輸電公司，擔(dān)當(dāng)電力輸送責(zé)任，國家核定輸電價格。電網(wǎng)在電力交易中獨立出來，由供需雙方自主談判。”姜紹俊說。

但現(xiàn)實的問題是，電網(wǎng)企業(yè)不斷逆勢擴張。2002年，國家設(shè)立華北、東北、西北、華東、華中五大電網(wǎng)公司。但目前，國家電網(wǎng)上收區(qū)域電網(wǎng)權(quán)限，區(qū)域電網(wǎng)被架空。此外，以國家電網(wǎng)收購許繼等兩家電氣設(shè)備為標志事件，電力體制改革陷入尷尬境地。

一位不愿具名的專家說：“這一輪電改，中央定了規(guī)則，有頂層設(shè)計。但企業(yè)不執(zhí)行，甚至走回頭路。即便出現(xiàn)了問題，也沒有人被問責(zé)，這種狀況讓各個方面很尷尬。”

競價上網(wǎng)尚難實施

五號文件確定“競價上網(wǎng)”的改革思路，但實施與否仍有懸念。

2004年5月到2006年，國家在東北區(qū)域、華東四省一市曾實行競價上網(wǎng)改革試點，并建立多個電力交易中心。但這一期間，我國出現(xiàn)嚴重電荒，競價上網(wǎng)宣告擱淺。

國家電監(jiān)會市場監(jiān)管部主任劉寶華說：“競價上網(wǎng)是電力交易的高級形式，可以實時發(fā)現(xiàn)價格信號，調(diào)節(jié)實時供需，引導(dǎo)長期電量合同和投資。但前提條件是電力供需基本平衡，或者略有富余不會出現(xiàn)大幅盈虧。”

2000年美國加州爆發(fā)電力危機，危機過后，2001年3月，美國開始實行雙邊合同主導(dǎo)的新交易規(guī)則。英國也用雙邊交易為主的新市場機制，取代實施10年之久的競價交易模式。

朱成章介紹，世銀出具的一份名為《美國加州電力改革與危機：發(fā)展中國家電力市場應(yīng)汲取的教訓(xùn)》的報告認為，電力體制引入競爭需四條件：一、是否有足夠的裝機容量;二、電網(wǎng)是否覆蓋全國各地;三、是否有完整的電價體系;四、電力監(jiān)管機構(gòu)是否有經(jīng)驗。

“競爭性電力市場必須有合理的電價形成機制、電網(wǎng)輸送能力有較大富裕、有健全的電力法規(guī)體系等，中國不具備這些條件。”朱成章說。

取代競價上網(wǎng)，電力行業(yè)希望明確獨立輸配電價，開展大用戶直接交易。目前，大用戶直接交易僅在福建、江蘇等少數(shù)地方試點，交易電量僅占全社會用電量千分之幾。

目前，大用戶直接交易難以規(guī)模化推進。主要受兩方面掣肘：一是獨立的輸配電價機制沒有形成，二是國家部門之間尚未達成共識。

輸配分開走什么路徑?

廠網(wǎng)分開、主輔分離后，電改進入深水區(qū)。輸配到底分，還是不分?兩大陣營各有說辭。

4月10日，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞《中國電力與能源》一書發(fā)布。在書中，國家電網(wǎng)公開表示堅持輸配電一體化和電網(wǎng)調(diào)度一體化。這一表態(tài)讓輸配分開再添懸疑。

中電聯(lián)人士告訴本報記者，協(xié)會內(nèi)部討論認為，現(xiàn)階段輸配沒有必要分開?？梢赃x擇地區(qū)做輸配分開試點，對比輸配分開的優(yōu)劣，然后下定改革的決心。

“此外，若輸配分開，配電網(wǎng)交給地方，不利于地方電網(wǎng)建設(shè)、投資、運營和農(nóng)網(wǎng)改造，有礙電網(wǎng)發(fā)展。”上述中電聯(lián)人士說。

作為電力行業(yè)專家，姜紹俊親身參與并見證電力體制改革全程，其認為廠網(wǎng)分開、主輔分離后，必須堅持輸配分開。“電網(wǎng)可以繼續(xù)橫向切分，形成北中南三個勢力相當(dāng)?shù)碾娋W(wǎng)。配電公司下放地方后，可以調(diào)動地方發(fā)展的積極性。”

輸配到底如何分開?國家電監(jiān)會選擇在蘇州和深圳開展輸配財務(wù)獨立核算試點，但這被指不是改革的核心領(lǐng)域。

“有一點要注意，必須放開配電網(wǎng)，接納新能源，鼓勵建微電廠。全世界都是這種運營模式，而我國在項目審批上設(shè)置障礙。當(dāng)輸電系統(tǒng)和配電系統(tǒng)建立后，探索合同供電模式，使電力調(diào)度中立。”前述發(fā)改委內(nèi)部專家說。

姜紹俊提出更為審慎的方案，作為過渡方案，在輸配分開前可逐步放開大用戶，與發(fā)電企業(yè)直接交易。“但輸配要分開核算，成本公開。”姜紹俊說。

首先，放開年用電1億千瓦時，用電負荷大約2萬千瓦用戶;兩年后放開年用電1000萬千瓦時，用電負荷2000千瓦及以上用戶;再過1~2年，放開年用電100萬千瓦時，用電負荷200千瓦及以上的用戶。

在此基礎(chǔ)上，實施輸配分開，成立配電公司參與市場交易，代表小用戶及居民進場購電，統(tǒng)銷給低壓小戶和居民。