6月14日，國務(wù)院頒布大氣版“國十條”，力促大氣污染防治，其中第六條規(guī)定“推行激勵與約束并舉的節(jié)能減排新機(jī)制，加大排污費(fèi)征收力度。加大對大氣污染防治的信貸支持。加強(qiáng)國際合作，大力培育環(huán)保、新能源產(chǎn)業(yè)”，其抓手之一便是進(jìn)一步加強(qiáng)和保障光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，具體針對措施則體現(xiàn)為“完善光伏發(fā)電電價支持政策，制定光伏電站分區(qū)域上網(wǎng)標(biāo)桿電價，擴(kuò)大可再生能源基金規(guī)模，保障對分布式光伏發(fā)電按電量補(bǔ)貼的資金及時發(fā)放到位”。
為此，16日，國家能源局召開促進(jìn)光伏產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展座談會，研究分布式光伏發(fā)電發(fā)展具體措施，并對分布式光伏發(fā)電示范區(qū)建設(shè)工作進(jìn)行部署。可以發(fā)現(xiàn)，近期圍繞光伏產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)能過剩，以及外部貿(mào)易環(huán)境的惡化，如何真正刺激并適時啟動內(nèi)需市場已成迫在眉睫，而上網(wǎng)電價的補(bǔ)貼則成為重要推手，與此前側(cè)重于供應(yīng)方的補(bǔ)貼形式有所不同的是，本次補(bǔ)貼明確為“發(fā)電的上網(wǎng)補(bǔ)貼”，即補(bǔ)貼將側(cè)重于需求方，發(fā)了多少電量就補(bǔ)貼多少。該做法一方面是吸收了國際上其他國家在光伏發(fā)電及發(fā)展上采取補(bǔ)貼政策的成功經(jīng)驗，另一方面也是為了避免供應(yīng)方補(bǔ)貼措施下所發(fā)生的各種“騙補(bǔ)”行為。即便如此，我們?nèi)杂斜匾从昃I繆，探索出一條提高補(bǔ)貼效率，同時又能真正面向市場的光伏產(chǎn)業(yè)發(fā)展之道。
就世界范圍來看，補(bǔ)貼政策的用處主要有二，一是“促新”，即鼓勵和刺激創(chuàng)新和創(chuàng)造。尤其是在產(chǎn)業(yè)生命周期的初期，各種技術(shù)和產(chǎn)品及設(shè)備都仍處于“襁褓”之中，仍面臨著來自傳統(tǒng)領(lǐng)域的抵觸和競爭，并有“夭折”的可能，故而，外部世界有必要予以保護(hù)和支撐，這一點在多次產(chǎn)業(yè)革命或技術(shù)革命的發(fā)展歷程中都得到印證，包括本輪產(chǎn)業(yè)革命，對于各種新興的綠色環(huán)保產(chǎn)業(yè)以及智能技術(shù)，各國政府也都予以大力扶持;二，補(bǔ)貼的第二種功效是“護(hù)弱”，即保護(hù)和維護(hù)弱勢群體?；诋a(chǎn)業(yè)的輪換，市場的變革等因素，新興產(chǎn)業(yè)崛起必然意味著某些其他產(chǎn)業(yè)的相應(yīng)衰弱，由此，利益在群體間轉(zhuǎn)移，并形成新的弱勢群體，出于維系效率與公平間的平衡，社會經(jīng)濟(jì)也有必要對此采取進(jìn)行必要的保護(hù)措施。
值得注意的是，具體到光伏產(chǎn)業(yè)，我們可以發(fā)現(xiàn)，上述兩種補(bǔ)貼名義上的需要竟然同時適用。一方面，光伏產(chǎn)業(yè)顯然屬于新興的產(chǎn)業(yè)，相對于人類延用了100多年的傳統(tǒng)能源品種和供能方式，利用太陽能及其分布式供能的特征顯然都是極大的變革，一種可以帶領(lǐng)我們邁向可持續(xù)發(fā)展道路的能源利用革命，對此，我們沒有理由予以反對，反而還應(yīng)該進(jìn)行積極地支持，譬如補(bǔ)貼。另一方面，作為新興產(chǎn)業(yè)，出乎人們意料之外的則是，在工業(yè)化時代的資本-制造-貿(mào)易的系統(tǒng)推動下，我們竟然能夠在短短幾年的時間里就創(chuàng)造出巨大的產(chǎn)能，這固然表明全球技術(shù)變革的周期在不斷縮短，更為重要的是，隨著全球一體化的深入，世界任何角落的任何微小稟賦優(yōu)勢都可以在短期內(nèi)被無限放大，并轉(zhuǎn)化為產(chǎn)出，也就是說，正是發(fā)達(dá)國家研發(fā)優(yōu)勢與發(fā)展中國家的制造優(yōu)勢間的無縫銜接，再加上自由的貿(mào)易條件，才足以讓全球的新興產(chǎn)業(yè)幾乎在瞬間“老化”，其能力也被提前“透支”，從而顯現(xiàn)出與傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)產(chǎn)能過剩相似的跡象?！巴钢Мa(chǎn)能”的結(jié)果是，新興產(chǎn)業(yè)具備了上述第二種的補(bǔ)貼訴求，及產(chǎn)業(yè)保護(hù)。最后的結(jié)果是，刺激創(chuàng)新與保護(hù)產(chǎn)業(yè)同時成為了光伏補(bǔ)貼政策的理由，而受制于不利的國際市場形勢，從能源局已經(jīng)執(zhí)行的“金太陽”計劃到將要執(zhí)行的光伏發(fā)電補(bǔ)貼的數(shù)輪補(bǔ)貼政策來看，后者甚至取代了前者，成為補(bǔ)貼的重要目標(biāo)。
問題在于，補(bǔ)貼真的足以拯救我們的光伏產(chǎn)業(yè)嗎?事實上，在歷次的補(bǔ)貼政策下，我們似乎陷入了一個由“補(bǔ)貼”形成的發(fā)展路徑，先是通過各種補(bǔ)貼(明補(bǔ)和暗補(bǔ))來鼓勵和刺激光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展(供給端)，進(jìn)而鼓勵和刺激光伏電站的建設(shè)(需求端)，再繼而鼓勵和刺激光伏發(fā)電(需求端)。就目前的情況而言，供給端的補(bǔ)貼僅創(chuàng)造了產(chǎn)出，未形成需求，而需求端的補(bǔ)貼則消化先前的產(chǎn)能，卻未能拉動需求，最終光伏產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，從供給到需求都嚴(yán)重依賴于補(bǔ)貼過活。具體到產(chǎn)業(yè)整體，這樣的結(jié)果實則有違補(bǔ)貼政策“促新和護(hù)弱”的真實本意，就“促新”而言，補(bǔ)貼未能有效提升競爭力，就“護(hù)弱”而言，補(bǔ)貼也未能創(chuàng)造真正的需求市場(各種發(fā)現(xiàn)和未發(fā)現(xiàn)的“騙補(bǔ)”)。
究其因，仍在于我們現(xiàn)行的光伏補(bǔ)貼政策有越位和錯位之嫌。一則，補(bǔ)貼政策不能逾越光伏產(chǎn)業(yè)作為新興產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)業(yè)特征和界限，二則，補(bǔ)貼的重點也就不能超越產(chǎn)業(yè)發(fā)展現(xiàn)階段的瓶頸之處，那仍舊是技術(shù)創(chuàng)新，三則，產(chǎn)業(yè)保護(hù)絕非補(bǔ)貼的理由和重點。如果一定要將光伏產(chǎn)業(yè)或其過剩產(chǎn)能作為“弱勢群體”進(jìn)行保護(hù)并補(bǔ)貼的話，那就保護(hù)的最終效果和補(bǔ)貼資源的有效配置而言，最直接而有效的便是為光伏企業(yè)的破產(chǎn)兼并失業(yè)買單。而光伏產(chǎn)業(yè)的供求，還是交由市場自己決定為好。