2月27日下午，北京國際會議展覽中心人來人往，信息產(chǎn)業(yè)
部成立5年來的首次回顧展正在這里舉行。這也許是以信息產(chǎn)業(yè)部名義舉行的最后一次回顧展。


再過幾天，第十屆全國人民代表大會將在北京舉行，也由
此拉開自1982年以來最大規(guī)模的政府機構(gòu)調(diào)整的序幕。


如果說，是5年前組建的信息產(chǎn)業(yè)部造就了中國信息產(chǎn)業(yè)今
天的大局面，那么下一個5年對于現(xiàn)在的信產(chǎn)部又將意味著什么？此次政府機構(gòu)調(diào)整，不只是停留
在“轉(zhuǎn)變政府職能”上，而是將涉及三個核心問題：一是關(guān)于國有資產(chǎn)管理問題；二是政府職能優(yōu)
化問題；三是監(jiān)管問題。


這些都為信產(chǎn)部下一步的深刻變革創(chuàng)造了條件。


決策與執(zhí)行權(quán)分離

　

關(guān)于政府機構(gòu)改革的方案，此前有消息透露，國家部委
將由目前的29個再次縮減為21個，大部委制即將實行，部門首長向國務(wù)院總理直接負(fù)責(zé)。初步的
方案包括國有資產(chǎn)管理委員會、國家發(fā)展規(guī)劃委員會等六大委員會，并未涉及到外界普遍關(guān)注的電
信領(lǐng)域。


國務(wù)院發(fā)展研究中心產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟部部長劉世錦在接受記者采
訪時說，關(guān)于信息產(chǎn)業(yè)部的改革并未在此次改革方案的討論之列，而是放到了下一輪的政府機構(gòu)調(diào)
整之中。


至于為何外界呼聲甚高的電信監(jiān)管機構(gòu)改革被擱置，一位
參與此次機構(gòu)改革方案起草工作的專家講述，這次機構(gòu)改革的力度超過了1988、1998年，為1982
年以來最大規(guī)模的改革，幾乎涵蓋各個領(lǐng)域。出于全局的考慮，國家將優(yōu)先解決金融、能源和農(nóng)業(yè)
等關(guān)系國計民生又急需改革的領(lǐng)域，而電信、交通和教育等部門的改革則順延成為下一階段改革的
重點。


不過，同樣參與了方案起草工作的國家行政學(xué)院杜鋼建教
授告訴記者，國家將用5年的時間，按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督行政三分”的原則對目前的信息產(chǎn)業(yè)
部進(jìn)行改革，組建國家電信監(jiān)管委員會，原有的信產(chǎn)部要改成國家局，掛靠在委員會下面。


按照這種架構(gòu)，新的電信監(jiān)管委員會將利用價格監(jiān)管權(quán)和
市場準(zhǔn)入控制權(quán)改變過去政府管制中監(jiān)管職能過度分散的弊端，以提高監(jiān)管的有效性。而國家的信
息化建設(shè)，相關(guān)宏觀政策的制定，以及IT制造業(yè)的管理則交由已改為國家局的信息產(chǎn)業(yè)部。


再造電信監(jiān)管的呼聲始于1998年政府改革之際，當(dāng)時就有
人主張仿效美國聯(lián)邦通信管理委員會(FCC)成立類似的電信監(jiān)管機構(gòu)。信產(chǎn)部組建之后，隨著中國
電信被兩度分拆，以及衛(wèi)通、鐵通和網(wǎng)通集團的相繼成立，市場競爭日趨激烈。在市場狀況發(fā)生本
質(zhì)性改變的同時，信產(chǎn)部依舊停留在靠行政手段進(jìn)行電信行業(yè)管理的層次上，傳統(tǒng)體制下被掩蓋的
互聯(lián)互通、無序競爭、普遍服務(wù)等問題日益突出?！叭W(wǎng)合一”也因為信產(chǎn)部和廣電總局分屬不同
的部門而無法完成，只能空看著大洋彼岸美國的有線電視公司與電信運營商進(jìn)行熱火朝天的混業(yè)經(jīng)
營。


此外，在市場準(zhǔn)入與價格管制方面，信產(chǎn)部的表現(xiàn)都離一
個高效、公正、公開的監(jiān)管機構(gòu)的要求甚遠(yuǎn)。


“和其它自然壟斷行業(yè)的管理機構(gòu)存在的根本性問題相
同，盡管已經(jīng)進(jìn)行了政企分離，信產(chǎn)部依舊既是政策的制定者，又是執(zhí)行和監(jiān)督者。對于目前國內(nèi)
電信市場日趨混亂的狀況，可以說是群眾不滿意，國務(wù)院高層也不滿意?！倍配摻ㄕf。


“一個部門不能既制定政策又執(zhí)行，自己當(dāng)法官。因此決
策的標(biāo)準(zhǔn)更高，同時也更科學(xué)化、民主化，在制定決策時將舉辦社會聽證和引進(jìn)專家制度。通過5
年左右的調(diào)整，參照國際通行的模式來重新構(gòu)造國內(nèi)的電信監(jiān)管體系。”


三種方案


國務(wù)院體改辦經(jīng)濟體制與管理研究所高世楫認(rèn)為，信產(chǎn)部
的改革革應(yīng)該是 一個漸進(jìn)的過程，單純強調(diào)政策制定和執(zhí)行的分開并無太大的意義，因為目前的
信產(chǎn)部從形式上已經(jīng)體現(xiàn)出了政策制定和執(zhí)行的分離。


“隨著國有資產(chǎn)管理和政府優(yōu)化職能問題的逐步解決，信
產(chǎn)部目前面臨的許多難題都將迎刃而解。比如，國資委組建后，運營商之間低價打壓對手的無序競
爭局面有望得到緩解；政府在內(nèi)部權(quán)力上進(jìn)行的調(diào)整和優(yōu)化，就有利于解決原來信產(chǎn)部在監(jiān)管職能
上過度分散的弊端?！?br />

在高看來，一種比較理想的模式是，在時機成熟的時候，
組建信息委員會負(fù)責(zé)產(chǎn)業(yè)政策的制定，監(jiān)管委員會履行市場監(jiān)管的職能，類似于歐盟模式。


從世界范圍的電信監(jiān)管發(fā)展趨勢來看，一種是電信監(jiān)管部
門逐步發(fā)展成為完全獨立于企業(yè)，獨立或半獨立于政府的部門，如美國的FCC；二是強調(diào)電信監(jiān)管
政策的制定與執(zhí)行分離，如歐盟，電信政策的制定是歐委會，而執(zhí)行者則是各國的電信監(jiān)管部門；
三是電信監(jiān)管部門由多部門分管走向單一部門統(tǒng)一監(jiān)管，如英國，即將成立新的電信管制機構(gòu)
OFCOM，從而取代原有的OFTEL、無線局、無線通信管制局、廣播標(biāo)準(zhǔn)委員會和獨立的電視委員會
等幾個監(jiān)管部門。


信產(chǎn)部改革的最終方案尚未決定，但從此次國家通過“大
部制”進(jìn)行機構(gòu)調(diào)整來看，F(xiàn)CC模式應(yīng)當(dāng)是信產(chǎn)部改革的主要方向。不過，高世楫博士指出，實行
“大部制” 并不代表就會完全拷貝FCC的模式，原因在于FCC是“三權(quán)分立”國家所獨有的產(chǎn)物，
其擁有的準(zhǔn)立法權(quán)、第四行政機構(gòu)的地位以及直接對國會負(fù)責(zé)等特征都不符合中國的國情。


而信產(chǎn)部不少官員也傾向于將電信管理局從信產(chǎn)部分拆出
去，專司監(jiān)管功能，因為“這樣既能達(dá)到政策制定和監(jiān)管的分離，也最大限度地避免機構(gòu)調(diào)整所帶
來的震動。”


但國務(wù)院發(fā)展研究中心的一位專家則強調(diào)，通過對信產(chǎn)部
的改革不僅要達(dá)到規(guī)范市場的作用，還要從大電信角度加以考慮，即必須解決“三網(wǎng)合一”的問
題，否則不過是通過一次小的機構(gòu)改革來回避根本的問題。


“但無論如何，最終的結(jié)果都是要將現(xiàn)在的信產(chǎn)部改造成
一個高效、公正、廉潔的監(jiān)管機構(gòu)?！备呤篱f。


加速《電信法》出臺


一個值得關(guān)注的問題是，在進(jìn)行改革之前，信產(chǎn)部如何在[!--empirenews.page--]
現(xiàn)有架構(gòu)和人員不變的情況下，來滿足競爭性市場對于監(jiān)管的需求。


去年12月，信息產(chǎn)業(yè)部副部長張春江曾出面表示，信息產(chǎn)
業(yè)部2003年將加強對電信企業(yè)的監(jiān)管，并將這一工作作為整頓和規(guī)范電信市場經(jīng)濟秩序的重中之
重。信產(chǎn)部也組成了數(shù)個政策課題組，負(fù)責(zé)制定網(wǎng)間結(jié)算成本的新模式及準(zhǔn)確測算國內(nèi)的電信成
本。


但就在外界開始重新審視信產(chǎn)部對電信市場的監(jiān)管尺度之
時，又從北京、上海傳來中國網(wǎng)通和電信違規(guī)鋪建小靈通網(wǎng)絡(luò)的消息，而聯(lián)通廣州分公司的經(jīng)銷商
也以促銷方式進(jìn)行手機單向收費，國內(nèi)電信市場再度陷入“四國”混戰(zhàn)的局面。


摩根士丹利最近的一份報告顯示，如果國內(nèi)的電信監(jiān)管環(huán)
境依舊保持高度不透明，新移動牌照發(fā)放所引發(fā)的更加激烈的市場競爭將會給海外上市的國內(nèi)電信
運營商帶來災(zāi)難性的后果。



信產(chǎn)部電信管理局的一位官員認(rèn)為，在電信監(jiān)管機構(gòu)
完成改革之前，想要扭轉(zhuǎn)市場混亂的局面，唯有加速《電信法》的出臺?，F(xiàn)有的《電信條例》在
2000年公布實施，雖然《電信條例》明確了信息產(chǎn)業(yè)部的電信主管地位，但由于只是行業(yè)法規(guī)，
因此嚴(yán)重影響了信產(chǎn)部的權(quán)威性。


這位官員舉例說，證監(jiān)會的權(quán)威性很大程度上依賴于《證
券法》，《電信法》出臺后信產(chǎn)部便擁有了威懾四方的尚方寶劍，而不是像現(xiàn)在這樣對于違規(guī)操作
的運營商只能依據(jù)《電信條例》處罰幾萬塊錢了事。“電信管理局對于市場的監(jiān)管也將從目前的
‘事后監(jiān)管’逐漸向‘事前監(jiān)管’過渡?！彼f。


《電信法》目前已經(jīng)起草完畢，按程序在報國務(wù)院常務(wù)會
議通過后，還將提請全國人大常委會審議，最快也要到明年才能出臺。因此，外界推測，在這段時
期，信產(chǎn)部新一屆領(lǐng)導(dǎo)班子可能會出臺一些管理條例和地方性法規(guī)用以劃范市場。



》摘自　21世紀(jì)