林敏


《華爾街日報》１月６日報道稱，美國管理當局準備停止
強迫當?shù)仉娫捁疽缘土膬r格將他們的網(wǎng)絡租給競爭對手的行為，此舉將減少本地電話市場的競
爭，并阻止降價。為此，本報記者請信息產(chǎn)業(yè)部電信研究院政策研究所陳金橋、續(xù)俊旗、李海英、
康彥榮和中國電信集團北京研究院張盈唐等電信專家回答了相關問題。


記者：據(jù)稱，由聯(lián)邦通信委員會?ＦＣＣ?將做出的
這項改革對４家地區(qū)性貝爾公司而言是一個巨大的勝利，這些公司正試圖保持他們在獲利豐厚的當
地市場上的統(tǒng)治地位。而此舉對他們的競爭對手而言則是一個巨大的打擊，這些最大的競爭對手如
已被擊敗的長途業(yè)務巨頭ＡＴ＆Ｔ公司和世通公司，曾試圖擠進本地電話服務領域。對此您怎么
看？


張盈唐：從ＡＴ＆Ｔ解體后，地區(qū)性貝爾公司與長途
公司在本地電信市場上的競爭就始終是針鋒相對。盡管在９６年電信法中才對本地市場的放開有明
確規(guī)定，但是根據(jù)ＡＴ＆Ｔ 公司的資料顯示，ＡＴ＆Ｔ 公司在９６年以前就已經(jīng)開始了對本地市
場的滲透。ＡＴ＆Ｔ 在各地廣泛開展和本地主導運營商的談判，以各種方式進入本地市場，但是
這個過程也是充滿坎坷的。正如ＡＴ＆Ｔ 公司主席Ｒｏｂｅｒｔ Ｅ． Ａｌｌｅｎ無奈地說：
“實際上，允許賭博合法的州要比允許本地電話業(yè)務競爭合法的州要多得多?！?br />

１９９６年電信法頒布，ＦＣＣ為了打破本地業(yè)務的
壟斷，促進競爭，在電信法中規(guī)定了本地主導運營商必須放開本地市場。對于競爭者，給出了三種
進入本地電話市場的方法：完全基于設施的進入、購買或租用本地運營商的非捆綁網(wǎng)絡元素、轉(zhuǎn)售
主導運營商的零售業(yè)務。完全基于設施的進入需要競爭者投資自建網(wǎng)絡，所需資金和時間較長，不
利于新競爭者進入市場；購買或租用本地運營商的非捆綁網(wǎng)絡元素要求競爭者擁有部分自己的網(wǎng)
絡，并有經(jīng)營管理網(wǎng)絡的技術實力和經(jīng)驗；而第三種方式是本地電話市場完全放開的標志，尤其是
在本地這個激烈競爭的市場。


之后，地方貝爾公司仍然采取各種措施阻擋競爭運營
商進入市場，直到今天仍有幾個州的本地市場沒有完全開放。例如ＡＴ＆Ｔ 公司在美國南部的佛
羅里達州與本地運營商南貝爾之間的談判長達半年（從９６年４月到１０月）。ＡＴ＆Ｔ 提出進
入佛州本地市場后，經(jīng)過多回合談判，仍難以達成協(xié)議。最后ＡＴ＆Ｔ 將這個問題提交給佛羅里
達州公共服務委員會，由后者進行仲裁。作為主導本地運營商的南貝爾公司，在電信法明確規(guī)定了
本地市場開放條款的情況下，仍然采取多種阻撓ＡＴ＆Ｔ 進入本地市場的舉動。阻撓競爭者進入
本地市場的情況在美國各地都有發(fā)生，還有的本地公司要求長途公司開放長途市場作為交換?？?br />之，就是競爭者千方百計想要進入本地市場，而貝爾公司則千方百計阻擋競爭者進入本地市場。


在這樣的背景下如果取消地方電話公司必須向競爭對
手低價出租電話網(wǎng)絡的規(guī)章被批準，那么長途電話公司要繼續(xù)租賃小貝爾公司的網(wǎng)絡，將不得不支
付昂貴的租金，或者必須建立自己的網(wǎng)絡才能進入地方電話服務市場。這無疑對地方貝爾公司是一
個巨大的勝利。而對競爭對手是一個巨大的打擊。這項修改將大大緩解本地電信市場的競爭程度，
從而有望使激烈競爭導致電話服務收費下降的局面出現(xiàn)逆轉(zhuǎn)。


但是新的規(guī)章將依然允許小貝爾公司繼續(xù)蠶食其已經(jīng)
頗有斬獲的長途電話服務市場，說明至今為止ＦＣＣ尚未考慮放緩長途市場的競爭步伐。這明顯表
明ＦＣＣ對貝爾公司的支持，及對本地和長途競爭市場的不同態(tài)度。貝爾公司立刻體會到這則消息
給他們帶來的收益。第二天，西南貝爾、南貝爾和ＶＥＲＩＺＯＮ的股價就已走高。


記者：ＦＣＣ此次修訂電信法競爭規(guī)則的真正意圖是
什么？


陳金橋、續(xù)俊旗、李海英、康彥榮：關于ＦＣＣ本次
修訂電信法競爭規(guī)則的真正意圖，我們認為有三點：第一，考慮電信市場現(xiàn)實。１９９６年《電信
法》的一個主要目的即在于促進本地競爭，但是經(jīng)過幾年的實施，ＦＣＣ所期望的效果并沒有達
到，競爭的本地交換公司（ＣＬＥＣｓ）只占有本地競爭市場的很小一部分份額，新進入者只服務
于最具利潤的商業(yè)用戶和高端住宅用戶，讓住宅用戶享受不到足夠的競爭利益。在互聯(lián)方面，占據(jù)
主導地位的電話公司更愿意合并或收購而不是競爭，他們拒絕通過互聯(lián)向競爭者開放其市場，拒絕
進行坦誠的協(xié)商。


第二，弱化管轄權沖突。在本地電信市場競爭方面，
ＦＣＣ和各州公益事業(yè)委員會一直存在管轄權交叉和政策目標分歧，后者對于前者的配合不力使得
實施效果大打折扣。ＦＣＣ本次調(diào)整競爭規(guī)則可謂暫時回避這個難題，讓別的監(jiān)管力量發(fā)揮應有的
作用。


第三，尋求新的替代政策。１９９６年《電信法》要
求，原有本地運營商必須在任何技術可行點以非綁定形式向提出要求的競爭性運營者提供非歧視的
網(wǎng)元接入。實際證明這種使用非綁定網(wǎng)元的方法有一定的困難，讓原有本地運營者出售其網(wǎng)絡的
“每個比特和部分”不是一件容易的事，而競爭性運營者也常常缺乏使用非綁定網(wǎng)元所必需的技術
資源。１９９９年底ＦＣＣ曾發(fā)布管制報告，修訂非綁定規(guī)則，取消了諸多網(wǎng)元。另外根據(jù)１９９
６年《電信法》，美國許多州制定的出租網(wǎng)元價格基本上低于競爭性本地運營者建設網(wǎng)絡的潛在成
本，所以它們會放棄建設自己的網(wǎng)絡，那么如果停止實施強制低價出租的規(guī)則，從長遠來看，有利
于競爭的形成。ＦＣＣ做出的這項改革是在長期探索和實踐的基礎上對本地競爭規(guī)則的一次修正，
一次新的探索，具體效果有待驗證，其最終目的還是為了促進競爭。


張盈唐：第一，我個人認為這與美國當前的宏觀經(jīng)濟
形勢和布什總統(tǒng)的經(jīng)濟刺激政策息息相關。美國目前的經(jīng)濟陷入困境，前景灰暗，失業(yè)率達到了８
年來的高點。更為嚴重的是美國可能陷入曠日持久的對伊拉克戰(zhàn)爭。迄今為止，美國經(jīng)濟一直靠消[!--empirenews.page--]
費者支出在苦苦支撐。在這樣的經(jīng)濟和政治形勢下，企業(yè)收入將成美國經(jīng)濟復蘇的關鍵。也就是
說，今天的美國需要它的公司賺取更高的利潤和產(chǎn)生更多的現(xiàn)金流，以帶動美國經(jīng)濟的增長。而企
業(yè)收入可望好轉(zhuǎn)的一個關鍵因素就是定價環(huán)境。在這方面，政府是大有作為的，政策因素可以幫助
公司提高價格，增加消費支出，從而助長公司的收入。我認為ＦＣＣ此次修訂電信法競爭規(guī)則是有
這樣一層背景因素的。


第二，美國電信法中本地市場開放的政策被作為促進
電信競爭的工具，具有非常強的非對稱管制特征，具體講，出租結(jié)算價格不能補償提供服務的成
本，因此不能滿足本地電信公司的激勵相容條件。這些年對本地公司的監(jiān)管太嚴格了，本地市場激
烈競爭導致的價格大幅下降，已嚴重影響到本地電信公司的利益。而且管制者并沒有隨著技術進步
走，監(jiān)管滯后、前后不一致；目前對移動、Ｃａｂｌｅ、ＩＰ等基本沒什么管制，盡管這些技術都
是為同一群人提供服務的，并且正逐步取代原有技術。因此，目前很多電信分析人士不再同意本地
網(wǎng)是壟斷的，指出這只是一種技術手段，移動、Ｃａｂｌｅ、無線接入、ＩＰ不僅可以提供電話，
更重要的是可以提供數(shù)據(jù)、圖像服務，而這些恰恰是電信業(yè)新的增長點。ＦＣＣ正是認識到了這種
影響，才會考慮做此次重大修改。



適應美國特定市場環(huán)境的政策調(diào)整


記者：此次對規(guī)則的修訂將是自美國國會批準１９９６年
電信法案以來對該國的電信法所做出的最大的一次修改。美國的做法往往會成為一種樣版，這是否
將成為世界通信市場的一種普遍趨勢？


陳金橋、續(xù)俊旗、李海英、康彥榮：如上所述，美國
１９９６年電信法實施以來，本地電話市場的競爭并沒有達到預想效果。此次對電信法的修改，是
在總結(jié)以前失敗經(jīng)驗基礎上的一次反思。因此對其他國家來講，并不具有普遍性。


世界各國電信業(yè)經(jīng)過長期發(fā)展，大部分國家已經(jīng)形成
了各具特色、適合于本國實際電信市場監(jiān)管體系和法律機制。各國的國情和電信發(fā)展水平不同，在
制定和修改現(xiàn)行立法時也會結(jié)合各自的情況和發(fā)展程度而做出相應的對策。如我國的電信業(yè)正處在
打破壟斷，創(chuàng)造有序市場競爭的階段。２００２年完成了對原中國電信的拆分，中國的電信市場形
成了６家電信運營商的格局。目前，中國電信和中國網(wǎng)通同時在經(jīng)營長途和本地電話業(yè)務，與美國
的實際情況存在很大差異。因此，我國現(xiàn)階段的管制任務之一是建立和維護有效的競爭格局，與美
國電信業(yè)的發(fā)展處于不同階段。從這個意義上講，美國對１９９６年電信法的這次修改對我國的影
響不會很大，而其他國家的情況同樣千差萬別。


因此我們認為，美國的做法只會在一定程度上對其他
國家有借鑒的作用，而不會成為世界通信市場的一種普遍趨勢。


張盈唐：ＦＣＣ此次的新規(guī)章草案剛一出臺，就遭到
很多批評。新規(guī)章草案還需經(jīng)過投票表決。就目前的形勢看，新規(guī)章的最終付諸實施將逾越長途電
話公司以及州監(jiān)管機構等方面的重重阻力。


我始終認為，每個國家電信監(jiān)管政策的出臺，都與其
國家的政治、經(jīng)濟形勢和國家政策密切相關。其他國家可以借鑒美國的經(jīng)驗，但決不能照搬美國的
模式。但如果從世界電信市場管制政策的發(fā)展趨勢看，逐步弱化不對稱管制，建立激勵機制，增強
企業(yè)實力，形成真正意義上的競爭，這應該是普遍的發(fā)展趨勢。



電信監(jiān)管應該與時俱進



記者：這對中國有哪些啟示？中國是否也應有所變
化？比如，具有本地網(wǎng)優(yōu)勢的運營商是否可以基于成本來決定以何種價格出租網(wǎng)絡給競爭對手？


陳金橋、續(xù)俊旗、李海英、康彥榮：主要有六個方
面：


第一，如何塑造富有權威的電信監(jiān)管體系。美國本地
競爭政策調(diào)整的一個重要原因就是在本地業(yè)務的管轄權上，我國在將來的電信監(jiān)管機構的重組中，
必須明確各級機構的權力分工，并賦予其權威性和必要的政策執(zhí)行手段。


第二，正確評估電信監(jiān)管政策的實效性。從美國本地
競爭監(jiān)管政策來看，在一項政策出臺后。如果政策被實踐證明是無效的，應及時進行調(diào)整，以免由
于政策不當造成政策失效，從而影響監(jiān)管效果。美國９６年《電信法》的一個主要目的就是促進本
地競爭，但實踐證明收效甚微。從９６年至今，美國一些經(jīng)營長途通信業(yè)務的公司如ＡＴ＆Ｔ等試
圖進入本地業(yè)務，但事倍功半。而ＦＣＣ沒有及時調(diào)整其在強制本地公司低價出租網(wǎng)絡元素的政
策，造成了本地競爭政策在相當程度上的失敗。今后，我國在電信立法和制定、實施電信管制政策
方面，應以此為借鑒。根據(jù)政策實施效果對政策及時調(diào)整、修正，避免管制政策的無效。


第三，管制手段必須與時俱進，創(chuàng)新發(fā)展。美國此次
監(jiān)管政策調(diào)整反映出監(jiān)管部門需要新的監(jiān)管手段。為促進本地業(yè)務競爭，各國電信監(jiān)管者都在嘗試
各種努力，其中強制本地電話公司以低廉的價格將他們的網(wǎng)絡租給競爭對手是一種重要的政策手
段。然而，從美國等國家的情況來看，這一政策并沒有很好地取得預期的效果。因為網(wǎng)絡出租價格
難以確定，現(xiàn)有的本地業(yè)務運營商限制新進入者的努力程度超過了管制機構的想象，管制者也沒有
很好的辦法解決這一問題。因此，電信監(jiān)管者必須開闊思路，對管制手段加以調(diào)整，通過鼓勵新技
術如無線接入、實施廣電和電信的雙向進入等手段上來促進本地業(yè)務的競爭。


第四，在促進本地電話市場競爭方面謹慎借鑒美國的
管制政策及其調(diào)整動向。如果采用ＦＣＣ實施的強制本地電話公司以低廉的價格將他們的網(wǎng)絡租給
競爭對手的做法，可能也會對我國的電信市場結(jié)構造成影響。這樣做的結(jié)果是造成了本地電信公司
在某些地域投資激勵不足，使得地區(qū)間電信業(yè)務水平出現(xiàn)很大差異。我國剛完成了第二次電信體制
改革，中國電信集團公司和中國網(wǎng)通集團公司將彼此進入對方領域開展本地業(yè)務。監(jiān)管者應從政策[!--empirenews.page--]
層面設計“雙贏”的激勵機制，從而使得新進入者能通過利用現(xiàn)有本地業(yè)務運營商的富裕網(wǎng)絡設施
來開展本地業(yè)務。


第五，應當綜合考慮非對稱管制政策對于電信產(chǎn)業(yè)和市
場結(jié)構的影響。為促進電信市場的有效競爭，在管制初期，管制部門采取非對稱管制政策，對新進
入者或小運營商給予某些優(yōu)惠措施，促使其盡快成長。但是，監(jiān)管機構要及時對非對稱管制措施進
行分析評價，以決定非對稱措施是否達到了預期效果和非對稱措施是否造成了新的不公正。如果這
種措施不能取得預期的效果或?qū)ΜF(xiàn)有本地業(yè)務運營商產(chǎn)生了不正當?shù)钠缫暎蛻摷右愿淖儭?br />

第六，我國在電信立法及監(jiān)管政策制定中應當整體考
慮本地電信市場的競爭政策，避免錯失時機。目前，我國還沒有形成系統(tǒng)的本地電信競爭政策。而
從我國的實際情況看，原中國電信南北拆分后，本地業(yè)務互相進入成為一項重要的管制任務。在網(wǎng)
絡設施的成本沒有明確之前，如果一味地要求現(xiàn)有運營商以較低價格出租網(wǎng)絡設施，不僅會造成被
監(jiān)管者的強烈抵制，而且妨礙其對網(wǎng)絡設施的進一步更新改造。況且僅靠現(xiàn)有本地經(jīng)營者向新進入
者出租網(wǎng)絡設施的方式也難以從根本上改變本地競爭狀況，因而允許適度的重復建設就成了電信監(jiān)
管者在網(wǎng)絡建設管理方面應當考慮的一個問題。政府監(jiān)管部門應當根據(jù)本地競爭的需要，適時出臺
相關的電信競爭政策，以提高本地市場的競爭。


張盈唐：我國目前的出租結(jié)算政策與我國特定的監(jiān)管
環(huán)境有關。要從根本上解決我國的網(wǎng)絡出租問題，也需要逐步弱化不對稱管制，形成對本地運營商
的激勵機制。應當確定合理的結(jié)算定價原則。本地運營商原有網(wǎng)絡根本不是為多競爭者接入而設計
的，網(wǎng)絡互聯(lián)需要大量調(diào)整和改造，從投資的角度看，如果本地運營商的投資可能被很多人分享，
他自己則拿不到必要的收益。那么他就沒有投資積極性。因此除了補償直接成本外，還應該補償機
會成本，即本地運營商因為提供服務而損失的利潤。



摘自《通信信息報》